長慶油田拒繳生態(tài)賬遭封賬 央地之爭顯利益博弈

2013-12-02 08:54:02  來源：經(jīng)濟參考報  作者：  閱讀：

 　　拒向駐地陜西榆林繳納“水土流失補償費” 央企長慶油田遭封賬

　　長慶榆林之爭凸顯央地利益博弈

　　近期，因拒絕按照陜西省相關(guān)規(guī)定，繳納總額為8.5億元的“水土流失補償費”(含1.1億元滯納金)，中國石油(7.91, -0.03, -0.38%)天然氣股份有限公司長慶油田分公司(下稱“長慶油田”)名下22個銀行賬號被陜西省榆林市榆陽區(qū)法院凍結(jié)。其中21個賬號目前已經(jīng)解封，中石油與地方層面也在積極協(xié)商解決。

　　地方政府向央企追討“生態(tài)賬”，央企拒繳并訴至法院，經(jīng)歷一審、二審、賬戶查封又解封，這一事件的曲折發(fā)展備受關(guān)注。

　　紛爭：長慶與地方打起環(huán)保官司

　　“論起長慶在榆林的開發(fā)史可追溯到上世紀七十年代，在地方也算扎根很久了。”說起長慶油田，陜西省榆林市政府一位工作人員說：“而水土流失補償費的征收，也實行了多年。駐扎榆林的國企、省企和地方企業(yè)，全部如數(shù)繳納。只有長慶，不但拒繳，還和地方政府部門打起了官司。”

　　經(jīng)過幾十年的發(fā)展歷程，目前在陜西省榆林市境內(nèi)的中石油長慶油田旗下?lián)碛械谝徊蓺鈴S、第二采氣廠、第三采油廠、第四采油廠、第五采油廠、第六采油廠、第八采油廠等七個生產(chǎn)單位。這七個單位在榆林市境內(nèi)進行石油、天然氣資源開采。而《陜西省實施<中華人民共和國水土保持法>辦法》規(guī)定，“因生產(chǎn)建設(shè)、資源開發(fā)和其他活動損壞原地貌、植被和水土保持措施而使原有水土保持功能降低或喪失的，應(yīng)當(dāng)繳納水土流失補償費”。援引這一條款，從2009年1月1日起，榆林市政府向境內(nèi)開采企業(yè)征收“水土流失補償費”。

　　但這一做法卻遭到長慶的抵制，其拒絕繳納2009年7月至2012年3月期間的費用。作為“水土流失補償費”征收的職權(quán)部門，榆林市水土保持監(jiān)督總站(下稱“榆林市水?？傉?rdquo;)于2012年11月15日開出水土保持行政征收決定書，要求長慶油田繳納上述時間內(nèi)的水土流失補償費7.4億元，滯納金1.1億元，共計8.5億元。

　　2013年年初，長慶油田向陜西省水土保持局提起行政復(fù)議。3月，水土保持局作出行政復(fù)議決定書，維持原征收決定。隨后，長慶油田向榆林市榆陽區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求判決撤銷征收決定書。長慶方面認為，榆林市水?？傉緹o收費主體資格，征收項目未經(jīng)財政部和發(fā)改委審批備案，收費依據(jù)違法，其具體行政行為應(yīng)予撤銷，因此拒絕繳納8.5億元的水土流失補償費。

　　經(jīng)過審理，榆林市榆陽區(qū)人民法院要求長慶油田繳納費用。不服判決的長慶油田又上訴至榆林市中級人民法院，而榆林市中院審理結(jié)果維持原判。10月初，中石油長慶油田22個銀行賬號被陜西榆林市榆陽區(qū)法院凍結(jié)。目前21個賬號已被解凍。

　　而這并不是榆林第一次凍結(jié)長慶油田的賬號。在此之前的2011年，榆林市水?？傉驹箝L慶油田繳納2009年上半年欠繳的水土流失補償費1.29億元。中石油拒繳這筆費用，將水?？傉靖嫔戏ㄍ?。終審敗訴后，該公司某銀行賬號被強制劃撥了欠繳的費用。

　　長慶：拒繳“補償費”有三大理由

　　在走訪調(diào)查過程中，《經(jīng)濟參考報》記者了解到，此次長慶拒繳“水土流失補償費”主要提出了三大理由：一、陜西省的規(guī)定不合法；二、榆林市水?？傉静痪邆湔魇召Y格；三、按照開采量計算補償費的方式不合理。

　　根據(jù)榆林市榆陽區(qū)人民法院判決書，長慶指出，征收“水土流失補償費”的依據(jù)不合法。陜西省的辦法與上位法《中華人民共和國水土保持法》相矛盾，屬于無效地方政府規(guī)章。法院指出，根據(jù)1991年全國人大常務(wù)委員會通過的《中華人民共和國水土保持法》，其中規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、人民代表大會常務(wù)委員會，可以依據(jù)本法和本地區(qū)的實際情況制定實施辦法”。雖然此后的新《水保法》規(guī)定“水土流失補償費的收取使用管理辦法由國務(wù)院財政部門、國務(wù)院價格主管部門會同國務(wù)院水行政主管部門制定”，但在舊規(guī)定未被廢止、新征收標準未出臺之前，依據(jù)上述規(guī)定作出具體行政行為，并無不妥。而山西、吉林等省的有關(guān)地方性法規(guī)均規(guī)定了水土流失補償費，因此也并不像長慶油田所稱這是陜西省獨設(shè)的費種。

　　針對長慶提出的榆林市水?？傉静痪邆湔魇罩黧w職權(quán)的論點，法院則指出，根據(jù)2011年3月1日起實行的《中華人民共和國水土保持法》和1993年8月1日起實行的《中華人民共和國水土保持法實施條例》，地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況設(shè)立的水土保持機構(gòu)，可以行使《水土保持法》和本條例規(guī)定的水行政主管部門對水土保持工作的職權(quán)。榆林市水?？傉臼潜臼行姓^(qū)域內(nèi)的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，并已取得《收費許可證》，因此法院不支持長慶方面的理由。

　　長慶還提出，“水土流失補償費”不管是否造成水土流失、是否治理等，一概按照產(chǎn)量征收，與國家水保法的立法規(guī)定不相符，而且收費標準也不符合立法本意。

　　對此法院審理認為，根據(jù)2008年11月陜西省出臺的《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》，“石油、天然氣資源開采企業(yè)水土流失補償費計征標準為：原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元”，明確規(guī)定了以產(chǎn)量計征，且產(chǎn)量依據(jù)的是長慶油田向地稅部門申報的數(shù)字。因此，收費合法有效。

　　榆林：油氣開采影響水土保持

　　“去年，榆林共開采1161萬噸原油、128億立方米天然氣，其中長慶就分別占到830萬噸和110億立方米，基本處于壟斷地位。因此，應(yīng)該對地方的生態(tài)環(huán)境破壞作出補償。”一位榆林市政府工作人員說。

　　而榆林市能源局一位負責(zé)人指出，當(dāng)?shù)貙ι婕坝蜌忾_采的國企、省企、民企都征收水土流失補償費，而且標準一樣。“民營企業(yè)都不欠繳，央企還欠下這么大的數(shù)額，鬧到對簿公堂的程度，我覺得需要反思一下。”

　　《經(jīng)濟參考報》記者曾多方聯(lián)系長慶油田西安總部，但一位宣傳部門負責(zé)人表示，事情已經(jīng)過去了，不愿意接受采訪。而長慶駐榆林的相關(guān)負責(zé)人也拒絕了記者的采訪。

　　對于此次事件，一位長慶的員工認為，費用的征收并不合理，他說：“我們的技術(shù)比地方企業(yè)更先進一些，控制污染和水土流失的措施相當(dāng)好。我們員工都認為這個費用是不合法也不合理的。”

　　環(huán)境專家表示，榆林市地處黃土高原溝壑丘陵區(qū)，生態(tài)脆弱。油氣田開發(fā)既有生態(tài)影響，如管道、道路、井場建設(shè)帶來的環(huán)境破壞；又有污染影響，包括油氣開采排放的廢水、廢氣、含油污泥等。

　　“石油天然氣開采造成的短期影響可能不明顯，但會破壞地表及植被，長期的話，會對水土流失有一定影響。”陜西省治沙研究所專家張繼平說。

　　榆林市水保總站指出，按照有開采即有水土流失的定律，長慶油田對資源的持續(xù)、大量開采致使原有的水土保持功能降低甚至破壞是事實。

　　聲音：央地之爭是場利益博弈

　　地方政府的巨額“環(huán)保賬單”以及長慶的接連拒繳行為，引發(fā)了許多媒體和專家的關(guān)注。許多人表示，這是一場央企與地方政府之間的博弈。

　　榆林市政府一位工作人員說，地方企業(yè)在榆林開采一噸石油資源整體貢獻約500多元，但長慶油田整體下來可能只為地方經(jīng)濟貢獻30多元。“這一數(shù)字清晰反映了我國普遍存在的央地之間因利益分成而引發(fā)的矛盾。”

　　中國能源網(wǎng)首席信息官韓曉平指出，嚴格上說，給地方一些補償不是沒有道理的。因為企業(yè)在地方開采資源消耗大量水，特別是陜北這樣的地區(qū)，本來就比較缺水。石油天然氣的開采會對當(dāng)?shù)刭Y源、水土、道路、環(huán)境都造成一定影響。“這也體現(xiàn)了央企與地方政府之間的一種博弈。如果處理不好，在全國各地都會成為問題。”

　　國家發(fā)改委能源研究所研究員周大地認為，如果有足夠證據(jù)證明油氣企業(yè)的確對當(dāng)?shù)厮亮魇г斐闪擞绊懀瑧?yīng)該設(shè)置生態(tài)補償基金。但如何設(shè)置、由誰來設(shè)置、由誰來監(jiān)管，這些問題有待進一步探討。

　　另據(jù)了解，中石油高層也和陜西省政府進行了積極協(xié)商。在雙方的協(xié)調(diào)下，長慶油田分公司與榆林市政府近期進行座談，并形成了書面的會議紀要。這也被看作是雙方此次博弈的結(jié)果。

　　根據(jù)這份紀要，中石油做出了一些承諾，包括長慶油田支持定邊縣投資建設(shè)油氣就地轉(zhuǎn)化項目，并盡快啟動前期工作；逐年加大榆林所產(chǎn)原油的本地?zé)捇?，?015年起每年向榆林煉油廠供應(yīng)原油200萬噸；按照已有的協(xié)議和企業(yè)生產(chǎn)需求，向榆林已建成的LNG企業(yè)足額供氣，并逐年增加榆林地方的天然氣用氣指標等。

　　榆林市政府方面也認可了這些承諾，最終同意在中石油和陜西省政府的合作協(xié)議中“統(tǒng)籌解決”繳納水土流失補償費的問題。

　　專家：構(gòu)筑合作共贏的央地關(guān)系

　　記者 程露 姜辰蓉 榆林報道

　　央企與地方之間會存在某種程度的博弈，這在我國具有一定普遍性。央企駐扎地方，有賴地方政府支持；但對地方而言，央企的經(jīng)濟貢獻有限，地方的經(jīng)濟發(fā)展和財政增長壓力卻在加大。對此，專家指出，解決央地之爭的深層問題，亟須通過頂層設(shè)計，完善現(xiàn)有的法規(guī)和機制，深入推進資源稅改革，致力于構(gòu)筑和諧、共贏的央地新關(guān)系。

　　資源類稅費改革亟須推進

　　榆林市能源局一位工作人員說，長慶過去把榆林大部分資源都登記了，90年代初期，中石油和榆林達成協(xié)議，把一部分資源劃給了地方。“應(yīng)該說中石油在帶動地方石油經(jīng)濟發(fā)展方面起到了很重要的作用。”他說。

　　但不少人認為，與央企從地方獲得的利益相比，其所做的貢獻及承擔(dān)的責(zé)任遠不如地方企業(yè)。“陜西地方的石油企業(yè)交的是地稅，長慶交的是國稅，對地方財政貢獻有限。這是引發(fā)矛盾的一個原因。”長慶油田一位職工說。

　　除此之外，榆林市一名政府工作人員告訴《經(jīng)濟參考報》記者，長慶從榆林輸出天然氣，卻在注冊地北京市繳稅，這對資源輸出地來說有失公允。

　　國家發(fā)改委能源研究所研究員周大地認為，可以學(xué)習(xí)西方某些國家的經(jīng)驗，通過稅收政策來調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。比如，很多國外大企業(yè)沒有在大城市注冊而是選擇小城市，是因為大城市成本高，而小城市又給出了稅收優(yōu)惠政策。

　　對此，陜西省社科院經(jīng)濟研究所助理研究員劉曉慧指出，我國的稅費機制調(diào)整還是有些滯后，比如資源稅多少年了都沒有變化，直到去年才進行了一些改革。“資源稅名義上是中央和地方共享，但管理權(quán)集中在中央，地方政府只負責(zé)征收，沒有足夠的權(quán)限，不能通過調(diào)整資源稅的方式來調(diào)整地方經(jīng)濟。”

　　她提出，一方面，要進一步完善資源類稅費的計征辦法，發(fā)揮稅收對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的調(diào)控作用，尤其要對西部資源(7.46, -0.16, -2.10%)富集地區(qū)進行資源稅改革；另一方面，國家出臺的資源稅改革是全國層面，但區(qū)域發(fā)展不同，生態(tài)環(huán)境不同，稅費制定需要適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展狀況，因地制宜。

　　生態(tài)補償機制應(yīng)設(shè)立專項基金

　　榆林市環(huán)保局一位工作人員告訴記者，雖然對于排污費全國有統(tǒng)一標準，但操作起來難度大，榆林的資源型企業(yè)很多，一個企業(yè)有成千上萬口油井。“我們?nèi)藛T少，地方面積又大，跑一次出去半個月都回不來，檢查起來很困難。”

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。對此，陜西省社科院研究員張燕指出，我國對“水土流失補償費”目前并無明確的全國統(tǒng)一標準，操作起來會更加困難。因此要盡快出臺相關(guān)細則。“至于如何評價和補償，這是一個長期工作，應(yīng)該制定科學(xué)的評估方法，對企業(yè)獲得資源的利潤、造成的污染等進行系統(tǒng)評估。”

　　針對補償機制的制定，劉曉慧認為，首先得制定法律和制度，做到有法可依，而且要出臺具體的措施和標準，因為各個地區(qū)情況不一樣，不可能制定統(tǒng)一標準。“可以讓能源資源企業(yè)出資成立專項基金，用于治理當(dāng)?shù)乇黄茐牡纳鷳B(tài)。”

　　“而且要?？顚Ｓ?。”周大地說：“水土流失補償費不能拿來蓋政府房子、買車，或支持別的與此無關(guān)的項目?；鸬腻X不能直接給地方政府，而應(yīng)進入退耕還林、水土保持渠道，然后進行評估，長期追蹤。”

　　央地關(guān)系應(yīng)尋求合作共贏

　　長慶油田一位職工告訴《經(jīng)濟參考報》記者，事情發(fā)生后，職工情緒比較大，認為地方政府對國家某些法律條文條款斷章取義，用在他們身上。

　　“其實政府也有自己的難處。一些央企長期以來享有優(yōu)越感，對地方政府和民眾不夠尊重，導(dǎo)致氣氛很緊張。”榆林市能源局一位工作人員說：“一個企業(yè)在地方開采資源，征地、管道、運輸、后勤服務(wù)都需要當(dāng)?shù)刂С帧Ｆ髽I(yè)應(yīng)該跟地方政府和當(dāng)?shù)鼐用窀愫藐P(guān)系，多溝通，換位思考。”

　　針對此次長慶油田拒繳8.5億元水土流失補償費的事件，北京德恒(西安)律師事務(wù)所律師何玉輝指出，如果央企對地方政府法律法規(guī)有疑義，可以建議有關(guān)部門進行修改，但不能抵觸法律法規(guī)的施行，相反，央企更應(yīng)該帶頭遵守地方的法律法規(guī)。

　　劉曉慧指出，央地關(guān)系近幾年更加復(fù)雜多變。一方面地方歡迎央企落戶，畢竟它們實力強，能促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)鏈，對調(diào)整當(dāng)?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、帶動就業(yè)和服務(wù)業(yè)，都有好處。

　　但另一方面，地方政府對央企沒有話語權(quán)，沒辦法管理。“我覺得，從整個國家層面來說，央企有社會責(zé)任和義務(wù)。落戶地方以后，社會責(zé)任和價值或多或少應(yīng)該在當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)得更多一點，這樣才更受歡迎。”

　　對于央企與地方政府今后的關(guān)系，張燕希望，央企在地方能真正起到統(tǒng)籌全局的作用，在地方經(jīng)濟陷入苦難時，可以起到推動和收納的作用，并且可以惠及地方民眾；地方政府也應(yīng)一視同仁，對央企給予應(yīng)有的支持政策。

　　“央企和地方政府之間應(yīng)是合作共建的關(guān)系，而非對立。它們最終需要實現(xiàn)共贏，而非此消彼長、此長彼消。”劉曉慧說。




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