補齊“短板中的短板”，農(nóng)村養(yǎng)老的新形勢與新任務(wù)

2024-07-14 12:52:50  來源：半月談  作者：  閱讀：

七普數(shù)據(jù)顯示，居住在鄉(xiāng)村的老年人（60歲以上）共有1.2億。作為一個以億計的群體，農(nóng)村老人的收入、消費水平、人均享有公共服務(wù)資源處于社會整體水平之下，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是民生保障中的薄弱一環(huán)。2024年6月，我國首份全國層面發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的總體性部署出臺，涉及部門達22個。民政部養(yǎng)老服務(wù)司有關(guān)負責人認為，當前城鄉(xiāng)老齡化差距正在不斷拉大，農(nóng)村老齡化程度更高、形勢更緊迫。

從“主要依靠家庭”

到“以居家為基礎(chǔ)”



1996年，老年人權(quán)益保障法出臺，規(guī)定“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當關(guān)心和照料老年人”。2018年，該法第三次修訂，相關(guān)表述調(diào)整為“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，家庭成員應(yīng)當尊重、關(guān)心和照料老年人”。詞句間體現(xiàn)出中華民族敬老養(yǎng)老助老美德的繼承發(fā)展，也反映出現(xiàn)代化浪潮下，養(yǎng)老方式的悄然變化。

改革開放以來，經(jīng)濟社會發(fā)展大步向前，城鎮(zhèn)化進程和人口流動加速，與此同時，也留下了許多空巢、獨居、高齡的農(nóng)村老人。在家庭代際分居分離等現(xiàn)實狀況下，由子女提供照料的家庭養(yǎng)老模式遭遇沖擊。

北京大學社會學系教授陸杰華等專家認為，21世紀以來，社會大眾逐漸認識到，需要從制度上對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)予以保障，而2012年前后，農(nóng)村養(yǎng)老制度建設(shè)進入推進、形塑階段。



2011年，國務(wù)院出臺《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，首提“新型農(nóng)村互助養(yǎng)老”。2013年，民政部發(fā)布《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》。2015年，中辦、國辦提出，加快農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老試點。充分利用政府、村集體、社會組織等資源，在農(nóng)村推行互助養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老，全國各地進行了探索試點，受到歡迎。

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式漸趨社會化、多元化、規(guī)范化，也開始與民生要素、發(fā)展要素銜接。2015年，國辦提出建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合體制機制。今年國務(wù)院關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟的相關(guān)文件中特別提出，探索多種經(jīng)營模式，發(fā)展鄉(xiāng)村旅居等農(nóng)村特色養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老需要真金白銀的社會保障投入。2009年，國務(wù)院推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，明確了財政投入的原則，改變了過去靠農(nóng)民自我儲蓄積累的“老農(nóng)?！蹦Ｊ?。2014年，“新農(nóng)?！迸c城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險并軌為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，社保制度更趨普惠、公平。

近年來，人口老齡化趨勢加快，農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象則更為突出。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，提出建設(shè)功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。2021年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》提出，結(jié)合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)，并對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)提出具體要求。

“需求差”與“利用差”并存



河北邯鄲探索設(shè)立集中居住、互助服務(wù)的農(nóng)村互助幸福院；江西新余把助餐點覆蓋到每個行政村；北京密云聘村民為鄰里互助員，將其住所作為鄰里互助點……各地基層發(fā)揚首創(chuàng)精神，結(jié)合地方實際探索農(nóng)村養(yǎng)老模式，取得一定效果。

但總體來看，農(nóng)村養(yǎng)老不容樂觀。隨著養(yǎng)老服務(wù)資源下沉農(nóng)村，一些服務(wù)運營人員發(fā)現(xiàn)，為農(nóng)村老人服務(wù)的成本更高，“在城市一天可以為8位老人理發(fā)，在農(nóng)村連一半都難實現(xiàn)”。湖南某縣民政部門負責人認為，農(nóng)村面積大、人口分散，有限的資源難以覆蓋，這是農(nóng)村養(yǎng)老的主要困難。

相比于城市，農(nóng)村老人失能程度高、照料負擔重。北京大學中國社會科學調(diào)查中心發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村老人失能比例較城市高7至14個百分點，且年齡越高，差距越大。與此同時，農(nóng)村老人社會保障水平較低，購買能力較弱。浙江省長興縣民政局相關(guān)負責人表示：“農(nóng)村老人對價格非常敏感，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年食堂每餐費用平均上調(diào)1元，就餐老人就少了23%?！?/span>

購買能力較弱，供給難度較大，專家認為，這衍生出“需求差”與“利用差”并存的問題，即一些農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求得不到滿足，一些服務(wù)供給又相對過剩。浙江大學老齡和健康研究中心主任何文炯說，一些地方強調(diào)發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老，但目前一些機構(gòu)床位空置率超過50%，而在居家養(yǎng)老領(lǐng)域，上門為老人提供的醫(yī)療、照護、心理服務(wù)都比較缺乏。

北京大學中國社會科學調(diào)查中心相關(guān)研究顯示，過去一些地方政府對養(yǎng)老服務(wù)的財政補貼多采用“補供方”的補貼方式，即主要按床位數(shù)補貼建設(shè)費和運營費，從而促使養(yǎng)老機構(gòu)擴張。而養(yǎng)老機構(gòu)又多設(shè)置在城鎮(zhèn)，無形中加劇城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源不平衡、農(nóng)村養(yǎng)老供給需求不匹配的問題。

針對一些地區(qū)開展的志愿服務(wù)、低償服務(wù)和“時間銀行”等農(nóng)村互助養(yǎng)老探索，武漢大學社會學院教授賀雪峰認為，目前互助養(yǎng)老模式依賴村莊的社會資本，導(dǎo)致不同區(qū)域發(fā)展成效、結(jié)果不一。以“時間銀行”為例，他認為“勞動成果代際接力的延期支付方式不易得到信任和認同”，勞動時間也難得到準確計量和流通，使得這一互助養(yǎng)老模式長效運轉(zhuǎn)存在較大不確定性。



農(nóng)村居家養(yǎng)老托起“夕陽紅”  牟宇 攝

正視“短板中的短板”



根據(jù)2021年第五次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)村老年人在年齡結(jié)構(gòu)、空巢率、健康狀況等指標上，均較城鎮(zhèn)更加嚴峻，在經(jīng)濟收入水平和養(yǎng)老服務(wù)費用承受能力等方面均與城鎮(zhèn)差距較大。

做好農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，不簡單是資源投入多少的問題，其背后涉及城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、社會保障制度仍不夠完善、社會文化觀念變化等結(jié)構(gòu)性因素，是改革過程中“一塊難啃的硬骨頭”，也是民生保障領(lǐng)域“短板中的短板”。要找到應(yīng)變之策，不能零敲碎打，向基層增添幾個床位、投放幾個設(shè)備了事，而要按照系統(tǒng)協(xié)同的原則，形成改革合力。

2024年6月，民政部聯(lián)動其他21個部門發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），涉及精神文明、鄉(xiāng)村振興、教育、司法、金融、衛(wèi)生健康、應(yīng)急、自然資源等多領(lǐng)域。這是我國首份全國層面發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的總體性部署。

《意見》指出，要從縣、鄉(xiāng)、村三個層級推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)：拓展縣級特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)功能、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)、增加村級養(yǎng)老服務(wù)點；面向農(nóng)村留守、高齡、失能、重殘等老年人群體，建立探訪關(guān)愛和應(yīng)急救援服務(wù)機制；健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險籌資和待遇調(diào)整機制……總結(jié)來看，《意見》有針對性地回應(yīng)了當前農(nóng)村養(yǎng)老中各項難點問題，同時遵循了讓農(nóng)村老人盡量不出村、不離鄉(xiāng)養(yǎng)老的工作思路和原則。

挖掘農(nóng)村養(yǎng)老的內(nèi)生動力



在農(nóng)村養(yǎng)老一定不如城鎮(zhèn)嗎？不難看到，許多子女在城市安家的農(nóng)村老人有離鄉(xiāng)養(yǎng)老的條件，但他們?nèi)栽敢庠谵r(nóng)村度過余生。對于老年人而言，農(nóng)村親近自然、人熟地熟，既有居家養(yǎng)老的環(huán)境條件，也有互助養(yǎng)老的內(nèi)生動力。農(nóng)村還有老人眷戀的土地，不僅提供了難以替代的歸屬感，還提供了可以繼續(xù)從事一些輕松農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的充實感、價值感。

推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過程中，需要意識到老年群體既是服務(wù)供給、照護保障的客體，也是鄉(xiāng)村建設(shè)、公共服務(wù)中的主體。賀雪峰等專家認為，養(yǎng)老活動“不只是消費性的，也是生產(chǎn)性的”，需要鼓勵農(nóng)村老年人參與各種形式的社會建設(shè)，使其從中感受到被尊重、被需要。

民政部養(yǎng)老服務(wù)司有關(guān)負責人也認為，要增強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展內(nèi)生動力，發(fā)揮“近鄰”和“熟人”優(yōu)勢，推進老有所養(yǎng)和老有所為相結(jié)合。在做好服務(wù)供給和完善社會保障制度的同時，尤其需要厚植鄉(xiāng)風文明，摒棄年齡歧視和對老齡群體的消極態(tài)度，可依托新時代文明實踐站等平臺，營造互助友愛、尊老助老的文化氛圍。

與此同時，還可在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，鼓勵更多中青年群體參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。挖掘“預(yù)備于老”的物質(zhì)儲備和健康管理需求，使得中青年群體對在農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)生良好預(yù)期，讓設(shè)施完善、服務(wù)可及、宜居宜業(yè)的農(nóng)村成為養(yǎng)老優(yōu)選項。







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